La Ley de Desarrollo Rural de 2007 fue fallida al no implementarse y urge su modificación

La Ley de Desarrollo sostenible del medio rural de 2007 lleva camino de cumplir dos décadas sin que haya surtido ninguno de los efectos que se pretendían con ella al no haberse implementado su articulado ni tampoco haber sido dotada de presupuesto, por lo que debería modificarse de forma integral según opinan los expertos. Es una de las cuestiones que aborda el Libro Blanco sobre la Despoblación en España que han elaborado especialistas en cohesión territorial, en su mayoría catedráticos universitarios. El capítulo que aborda la legislación vigente incide en la necesidad de modificar esa ley y en la importancia de que la perspectiva de género esté recogida en todo marco normativo sobre despoblación, tanto estatal como autonómico, aunque advierte que no debe incurrirse en el sexismo como suele ser la tendencia.

Silvia Soriano Moreno, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Extremadura, es la encargada de abordar el tema de la legislación vigente en materia de despoblación en el informe Despoblación, cohesión territorial e igualdad de derechos, coordinado por Yolanda Gómez Sánchez y publicado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC).

Se trata en realidad de un Libro Blanco contra la Despoblación, que es lo que propuso en la pasada legislatura el entonces diputado en el Congreso por Teruel Existe, Tomás Guitarte, durante una comparecencia del presidente del CIS, José Luis Tezanos, para su elaboración. Fue a principios de 2022 y a raíz de eso se formó un amplísimo grupo de trabajo, con una veintena de expertos del mundo académico, que desde el CEPC estuvieron trabajando durante un año en la elaboración de un documento que, hasta el momento, es el más completo que se ha hecho con soporte científico para analizar la situación de la despoblación y la cohesión territorial en España. El CEPC, adscrito al Ministerio de Presidencia, editó el informe a finales del año pasado, aunque apenas ha tenido difusión.

Legislación

En el capítulo dedicado a analizar la legislación, la autora encargada de ello se centra básicamente en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de Desarrollo sostenible del medio rural, así como en las leyes autonómicas específicas en la materia que se habían aprobado hasta el momento en el que se terminó de elaborar el estudio. Además, incluye un análisis de cómo está recogida la mujer en estas normativas.

La Ley 45/2007 de Desarrollo sostenible del medio rural fue la gran apuesta que hizo el Gobierno del socialista José Luis Rodríguez Zapatero para impulsar la cohesión territorial a principios de este siglo y dinamizar las zonas rurales, en la que se habla de mantener y mejorar la población en el territorio a través de medidas como garantizar los servicios públicos y diversificar su economía.

Esta normativa preveía medidas en materia de economía, naturaleza, empleo, infraestructuras y servicios, así como energías renovables, agua, tecnología, seguridad, educación, cultura, sanidad, protección social, urbanismo y vivienda. En definitiva, la misma agenda de la que se sigue hablando ahora.

Esta ley dio lugar al desarrollo de una serie de programas concretos para fomentar el desarrollo rural desde las distintas Comunidades Autónomas, mientras que a nivel estatal destacó el denominado Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el periodo 2010-2014, con planes concretos en el marco de la cooperación con otras Administraciones.

Contenidos del programa

Soriano recuerda que el programa constó de ocho capítulos centrados en el diagnóstico del medio rural en el país, la adopción de una estrategia de desarrollo rural, actuaciones previstas, concreción de las zonas rurales que fueron propuestas por las Comunidades Autónomas, contenido de los planes de cada zona rural, marco de cooperación entre las distintas Administraciones Públicas, marco presupuestario y sistema de financiación, así como sistema de evaluación y seguimiento.

En total fueron propuestas 219  zonas rurales en el conjunto del Estado español, y el Programa se caracterizó por la referencia a materias sobre las que se proyecta el reparto competencial entre el Estado y las autonomías, según el informe recogido en el estudio publicado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

En ese sentido, la autora destaca que lo imperante fue “la cooperación entre las Administraciones Públicas”, si bien considera que “sin embargo, la valoración de esta ley es que la misma no ha resultado efectiva”.

Apunta la experta que ya en 2007, el Consejo Económico y Social en su dictamen ante el anteproyecto de ley destacó la “importancia y relevancia” de la misma, si bien también advirtió de “la poca definición del ámbito y articulación competencial, habida cuenta de la diversidad de materias a que se refiere”.

Asimismo, ese dictamen indicaba “la necesidad de coherencia con otros instrumentos normativos y programas de acción vigentes en el momento”.

Dificultades

La profesora de la Universidad de Extremadura que ha elaborado esta parte del informe señala que el tiempo discurrido desde que se aprobó la ley permite hacer una valoración e identificar las dificultades que encontró esta norma para poder ser eficaz.

Destaca como problema que se hubiese asignado la responsabilidad de la misma al Ministro de Agricultura y a las consejerías del mismo ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, puesto que este tipo de carteras y departamentos son “tradicionalmente sectoriales”, cuando la Ley de Desarrollo Rural Sostenible tenía que desarrollar políticas “claramente diversas”.

Incide por otra parte en una cuestión que se ha convertido desde hace tiempo en el gran talón de Aquiles para poder solucionar problemas que pretenden resolverse con leyes que a veces incurren más en la teoría que en la práctica, como es la falta de dotación económica.

“La ausencia de dotación presupuestaria en la Memoria económica de la Ley” es un aspecto en el que incide la experta, pero no solo en eso, sino también en “la falta de grupos políticos y sociales que reivindicaran la correcta aplicación de la ley”.

Problemas competenciales

Debido a los problemas competenciales y de coherencia, los presupuestarios y las dificultades políticas y administrativas señaladas, la especialista constata que la Ley 45/2007 de Desarrollo  Sostenible del Medio Rural “nunca ha sido implementada”, motivo por el que desde el mundo académico se ha reclamado ya desde hace tiempo “una modificación normativa integral.

Esta cuestión fue abordada en 2022 en una publicación de la Universidad de Guadalajara titulada Leyendo el territorio, en la que Mercedes Molina Ibáñez y Felipe Hernando Sanz se preguntaban por qué deben interesar los territorios despoblados y desfavorecidos de la España interior.

En otro bloque, la experta aborda las leyes en materia de desarrollo rural y lucha contra la despoblación aprobadas hasta principios del año pasado en las Comunidades Autónomas, centrándose en las de impulso demográfico de Galicia, del 2 de febrero del 2021; la Ley de Medidas Económicas, sociales y tributarias frente a la despoblación y para el desarrollo del medio rural en Castilla-La Mancha, de 7 de mayo del mismo año; y la de Medidas ante el reto demográfico y territorial de Extremadura, del 17 de marzo de 2022. La Ley de Dinamización del Medio Rural de Aragón no fue aprobada hasta el mes de marzo del año pasado y no está recogida porque los trabajos del grupo de estudio finalizaron ese mismo mes.

Leyes autonómicas

De las tres leyes autonómicas aprobadas, la experta apunta que a modo de “problemas comunes”, todas ellas contienen una redacción “que dificultará la evaluación del cumplimiento de las medidas propuestas, especialmente por el uso de verbos como fomentar, promover o impulsar, así como que remiten gran parte de la concreción a momentos posteriores”.

Eso se da también en la ley aragonesa, puesto que sienta las bases globales, pero después insta al posterior desarrollo normativo de cada uno de los aspectos que aborda. En el caso aragonés, el actual Gobierno no ha implementado todavía el desarrollo de esta norma, que el mes pasado cumplió justo un año desde su aprobación.

Silvia Soriano dedica también un apartado de su trabajo a analizar cuál es la presencia de las mujeres en la legislación autonómica relativa a despoblación y medio rural, que aborda desde los “avances” que supone por las previsiones específicas que hacen, pero también advierte de las “aproximaciones paternalistas y natalistas” con que se plantean.

A este respecto, la profesora de la Universidad de Extremadura concluye su trabajo advirtiendo que “a pesar de las expresas previsiones en la legislación en relación con las mujeres, si las mismas se realizan partiendo de una determinada concepción de mujer, no supondrán un avance en la incorporación de la perspectiva de género y la igualdad”.

Estatuto de las Mujeres

Apunta que en el momento de elaborar el informe solo había una normativa específica en relación a mujer y medio rural, la Ley 6/2019, de 25 de noviembre, del Estatuto de las Mujeres Rurales de Castilla-La Mancha. En Aragón se impulsó otro estatuto similar que no dio tiempo a tramitar antes de que acabase la anterior legislatura, y que el actual Ejecutivo de coalición PP-Vox decidió no retomar, por lo que ha decaído.

Silviano Soriano insiste en que en general “las previsiones legislativas no siempre han tenido efectividad real, además de que en estos casos la residencia en el entorno rural se utiliza como elemento para determinar la especial vulnerabilidad de las mujeres, lo cual puede entenderse como paternalista si no se ha desarrollado con procesos de participación efectiva de las mujeres”.