Quince años después de la DIA negativa de la A-40, la autovía con Cuenca sigue anclada en estudios

Quince años después de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) negativa del primer Estudio Informativo que se hizo para construir la autovía A-40 entre Teruel y Cuenca, esta infraestructura sigue anclada en trámites administrativos de estudios previos y en apariencia lejos de que algún día sea una realidad. Hace tres décadas que este eje estructurante se metió en la programación ministerial de los planes de infraestructuras estatales, y casi un cuarto de siglo desde que se puso en marcha el primer intento para su construcción.

Este fin de semana se han cumplido tres lustros de aquella decisión del Gobierno central presidido por el socialista José Luis Rodríguez Zapatero de descartar el primer intento de construir la A-40 por su impacto ambiental. La DIA negativa apareció publicada en el BOE del 25 de noviembre de 2008 y la firmaba la entonces secretaria de Estado de Cambio Climático, Teresa Ribera, hoy vicepresidenta tercera del Ejecutivo central y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfica, tras haber revalidado su cartera con el nuevo Gobierno de coalición entre el PSOE y Sumar.

En este tiempo, las autovías han crecido en todo el país para llevar el desarrollo a las distintas provincias y cohesionar en teoría el territorio de acuerdo con los estándares europeos, mientras que la provincia de Teruel ha sido dejada al margen y únicamente cuenta con la A-23, que vertebra solo una parte de su extensa superficie, habiendo dejado al resto alejado de cualquier vía de alta capacidad y por tanto lejos de poder competir en igualdad de condiciones con el resto de la España bien comunicada.

Una prueba de ello es que casi la mitad de la red de carreteras del Estado son autovías o autopistas en el país, mientras que en la provincia de Teruel solo suponen una quinta parte al no haberse invertido lo comprometido por el Estado. La gran mayoría de las que han ido entrando en funcionamiento durante estas décadas se han construido con fondos de cohesión, que como su palabra indica deben servir para cohesionar el territorio, y de los que Teruel no se ha beneficiado, aunque en los Presupuestos Generales del Estado no han dejado de aparecer partidas para construir la A-40, además de otras infraestructuras fantasma que nunca se han hecho. Ni siquiera el arreglo de la carretera convencional N-330, entre Teruel y Los Santos, pendiente desde finales del siglo pasado, ha visto la luz, salvo los escasos kilómetros en los que se actúa ahora.

Como se denuncia todos los años al darse a conocer las cuentas de los presupuestos, una cosa es presupuestar y otra ejecutar. Y en la provincia turolense se ha presupuestado dinero, pero ejecutado muy poco, y la compensación del Fondo de Inversiones de Teruel (Fite) no ha cubierto la carencia de infraestructuras que arrastra. Eso sí, todos los años los partidos políticos mayoritarios, PSOE y PP, se enzarzan en la discusión inútil de lo que crece el presupuesto o lo poco que se ejecuta, en función de quién gobierna y a quién le toca estar en la oposición.

Tanto los gobiernos del PP como los del PSOE, en este último caso en coalición desde 2020 con otras fuerzas políticas de izquierda, han sido incapaces de hacer realidad la A-40 más allá de sumirla en la eterna tramitación administrativa sin pasar nunca de los estudios previos.

El Gobierno socialista de Zapatero la enterró en 2008 con una DIA más que polémica porque parecía hecha con la única intención de que no se hiciese la autovía con Cuenca por los impactos ambientales que tenía, aunque después ganaría tiempo encargando otro Estudio Informativo;  y el Ejecutivo popular de Mariano Rajoy la volvió a enterrar metiendo ese nuevo estudio en el fondo de un cajón con la excusa de la gran recesión económica.

La estrategia de ganar tiempo

Al gobernar de nuevo los socialistas se volvió a retomar la tramitación, aunque con un cambio que siembra dudas sobre lo que realmente se va a construir si se construye algo. La orden inicial del Estudio Informativo de la A-40 se transformó de la noche al día en un anteproyecto para estudiar dos alternativas: la construcción de la autovía o, en su caso, la mejora de la carretera convencional; una estrategia que empieza a ser hábito en la política española, la de ganar tiempo.

Desde los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2002, cuando se incluyó por primera vez en las cuentas del Estado, hasta ahora se han presupuestado 30,5 millones de euros para la construcción de esta autovía, de tan solo 150 kilómetros, pero no se ha ejecutado nada. Eso sí, de cara a la opinión pública se ha querido vender una inversión inexistente año tras año en los PGE y un compromiso con Teruel que no ha existido por parte del Estado, porque si lo hubiese habido, en este tiempo se podrían haber construido dos autovías, no una. Los plazos desde que la Administración decide iniciar una obra de estas características hasta que se abre al tráfico son de diez años, con lo cual en estas dos décadas ha habido más que tiempo.

Lo presupuestado en los PGE no son más que “tomaduras de pelo”, algo en lo que coinciden todos los partidos, excepto cuando gobiernan. Este periódico ha sumado las cantidades que desde 2002 se han incluido en las cuentas del Estado para la autovía A-40 entre Teruel y Cuenca. La suma asciende a 30.509.270 euros. La página web del Ministerio de Hacienda da fe de esta cifra si se tiene la paciencia de sumarla. En ocasiones la partida se ha consignado de forma genérica al ser un proyecto que afecta a dos provincias, mientras que otros ejercicios se han metido fondos tanto a Teruel como a Cuenca, al discurrir por ambas. Al hacer la suma hay que tener esto en cuenta para sacar la cifra correcta.

Lo ejecutado, porque ha habido ejecución a pesar de que no se ha construido nada ni se ha llegado a hacer ningún proyecto, representa apenas un 12,2%, que es el equivalente a los Estudios Informativos encargados en 2001 y 2009. El primero se encargó por 1.924.466,890 euros a una UTE de empresas formada por la Sociedad Anónima de Estudios Técnicos y Económicos, Ingeniería de Cooperación y Desarrollo SA, y Estudios y Servicios SA. La adjudicación se publicó en el BOE del 29 de mayo de 2001, cuando todavía no había abierta partida específica en el Ministerio de Fomento para esta infraestructura. Fue en los PGE de 2002 cuando se presupuestó, en concreto con 1.924.470 euros.

El segundo Estudio Informativo, tras la DIA negativa del primero, se adjudicó a Ayesa, que es la que sigue trabajando en el mismo. Se le adjudicó por 1,8 millones de euros exactos y se publicó en el BOE del 4 de diciembre de 2009.
La suma de ambas cantidades asciende a 3.724.466,8 euros, que en teoría es lo único que se ha gastado de esos 30,5 millones de euros presupuestados en más de dos décadas para la A-40, es decir, un 12,2%, lo que indica que los Presupuestos del Estado son papel mojado que todo lo aguanta.

Presupuestos del Estado

Por ejemplo, en la proyección de las cuentas del Estado de 2023 se metieron 50 millones a ejecutar en la autovía entre los años 2024, 2025 y 2026, algo del todo punto imposible porque no está aprobado el Estudio Informativo, solo es provisional, al seguir pendiente de la DIA. Si se suman las cantidades de las proyecciones hechas para esta infraestructura en los sucesivos PGE desde hace dos décadas, con el dinero resultante las obras estarían muy avanzadas si no terminadas.

El quince aniversario de la declaración negativa de la primera DIA de la A-40 se produce en una coyuntura de incertidumbre sobre cuál va a ser el futuro de esta autovía. Todos los partidos sin excepción llevan comprometidos con ella desde principios de siglo, ha figurado en el Plan de Actuación Específico para Teruel de 2005, y se incluyó también en 2020 en el acuerdo de investidura entre el PSOE y la agrupación de electores de Teruel Existe, puesto que en aquel momento todavía no se había convertido en partido político.

Iniciativas parlamentarias
Además, ha habido múltiples iniciativas parlamentarias en las Cortes Generales y en el Parlamento aragonés para que se construya. La última de ellas es reciente y salió adelante con el respaldo de todos los grupos en las Cortes de Aragón, en el marco de una iniciativa de Teruel Existe, ya como partido, para reclamar al Estado central el Arco Mediterráneo Interior, dentro del cual está la A-40 además de su prolongación hasta Alcañiz y su salida al Mediterráneo.

En cambio, la historia dice poco a favor de que esta infraestructura acabe haciéndose, al menos como autovía, después de que el primer gobierno de Sánchez la sacara del cajón en 2018, tras la moción de censura a Mariano Rajoy, aunque modificando la orden inicial de 2009. Si la primera hablaba solo de autovía, la modificación que se hizo en 2018 de la orden de estudio pasaba a valorar también la posibilidad de dejarlo todo en un arreglo de la carretera convencional.

Las manifestaciones políticas van siempre en la línea de que será una autovía, pero la realidad administrativa dice otra cosa, puesto que lo que hay ahora en estudio plantea dos alternativas, o la infraestructura de alta capacidad, o en su caso la mejora de la carretera.

Esto no es una interpretación, es lo que dice la documentación ministerial cuando en 2018 el primer Gobierno de Sánchez retomó el estudio después de que el Ejecutivo de Rajoy lo hubiese aparcado. La orden del nuevo anteproyecto para que se estudiara el itinerario por carretera o autovía entre Teruel y Cuenca es una resolución del todavía denominado Ministerio de Fomento, con clave A0-E-0216 y firmada por el director general de Carreteras en ese momento, Javier Herrero, el 29 de marzo de 2019.

En dicho documento oficial se afirma que “por Resolución de la Dirección General de Carreteras de 30 de septiembre de 2018 se modificó la orden de estudio al objeto de contemplar como alternativa la mejora del corredor actual de las carreteras N-420 y N-330”.

Es eso lo que se está haciendo ahora después de haber modificado lo que se encargó en 2009. En aquella ocasión el estudio se hacía para una autovía, cuando ahora lo que se está estudiando es un anteproyecto para hacer esa infraestructura de alta capacidad o mejorar en su caso la carretera ya existente.

Todo dependerá de la decisión final que tome el Gobierno cuando se publique la Declaración de Impacto Ambiental y pueda aprobarse el anteproyecto, tanto en el caso de la autovía como de la carretera. En marzo pasado el Ministerio de Transportes aprobó provisionalmente el anteproyecto de itinerarios y lo sometió a información pública para que se pudieran presentar alegaciones, a las que todavía no se ha dado respuesta. Cuando se resuelvan, el expediente se enviará al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para que se haga la evaluación ambiental ordinaria de la actuación.

Voluntad política

Será entonces cuando se sabrá si  el trazado de autovía propuesto supera la Declaración de Impacto Ambiental, o en su caso la alternativa de mejora de la carretera convencional. Superado este trámite positivamente, si no es negativa la DIA, dependerá todo de la voluntad política que haya.

El anteproyecto aprobado provisionalmente deja bien claro que la A-40 es viable ambientalmente por la opción de trazado propuesta, si bien incorpora un Estudio de Rentabilidad que también deja muy claro que tanto en el caso de la autovía como de la mejora de la carreteras, “las diferentes opciones analizadas no se consideran rentables económicamente en el periodo de análisis desde, exclusivamente, el punto de vista de su rentabilidad económica y social”.

Esto es nuevo y no lo recogía el anterior Estudio Informativo denegado en 2008, porque desde entonces y hasta ahora se ha ido sumando nueva legislación que se ha tenido en cuenta en la redacción del anteproyecto actual. En concreto la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, que obliga a que todo anteproyecto contenga un análisis de coste-beneficio.

Esta norma establece en su artículo 15 que en cualquier estudio en materia de carreteras “se deberá llevar a cabo un análisis coste-beneficio del mismo, en el que quede suficientemente acreditada la procedencia de su ejecución y la inexistencia de alternativas más económicas y eficientes, y que servirá para la priorización de la actuación en relación con el resto de actuaciones incluidas en el mismo programa”.

Esa es la clave y de la que dependerá que al final se haga una u otra cosa, o ninguna. La alternativa de trazado de autovía propuesta en el anteproyecto tiene un coste de 897,17 millones de euros, sin incluir impuestos ni expropiaciones; mientras que el trazado propuesto para la otra opción, es decir, el acondicionamiento de las actuales carreteras N-420 y N-330, tendría un coste estimado de 315,16 millones.

En las conclusiones del estudio de rentabilidad exigido por la ley y que recoge el anteproyecto se dice que “el tráfico que sirve este itinerario es relativamente bajo”. Añade que “incluso con la ejecución de una autovía y la consiguiente captación de flujos de tráfico de otros itinerarios en el año horizonte se prevén intensidades de tráfico relativamente bajas”. Incide después de forma reiterativa en que la inversión para hacer la autovía es alta, cuando la solución de mejorar la carretera convencional es “notablemente inferior” y en cambio permitiría la mejora funcional y de seguridad de este eje.

“En el caso de las alternativas en autovía, incluso las soluciones más económicas requieren un importe de inversión alto, tanto en construcción como en posterior mantenimiento, lo que unido al bajo volumen de tráfico servido implica que la rentabilidad de la actuación sea inferior a lo deseable”, sentencia el anteproyecto. Se trata de una conclusión rotunda que siembra dudas sobre el futuro de la A-40 mientras su estudio continúa dilatándose en el tiempo quince años después de que se le diera una nueva oportunidad.

Cuatro décadas azarosas

El proyecto de construir la autovía A-40 arrastra una azarosa historia de casi cuatro décadas desde que a finales de los años 80 del pasado siglo, según reveló recientemente el ingeniero de Caminos Jesús Iranzo, se pidiera una primera orden de estudio sin que lo que se hiciese llegara a salir a información pública. El Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 planteó por primera vez un corredor de alta capacidad no solo para conectar Cuenca con Teruel sino para que cruzara la provincia y saliese hasta el Mediterráneo, aunque lo incluía dentro de los “corredores en estudio a largo plazo”.

El 9 de octubre de 2000 se autorizó la orden de Estudio Informativo de la autovía entre Teruel y Cuenca, que se adjudicó al año siguiente y se aprobó provisionalmente el 9 de mayo de 2003 siendo sometido a información pública. En 2004 se remitió al Ministerio de Medio Ambiente para formular la declaración de impacto ambiental (DIA), que solicitó información complementaria que fue enviada en 2007. En ese tiempo, la coordinadora ciudadana Teruel Existe y los agentes sociales turolenses no dejaron de reivindicar esta infraestructura, que se incluyó en el Plan de Actuación Específico para Teruel de 2005, pasando a incorporarse al Plan de Infraestructuras estatal.

A pesar de ello, el 25 de noviembre de 2008 el BOE publicó la DIA negativa del proyecto alegando su fuerte impacto ambiental. La presión social y política obligó a contratar un nuevo Estudio Informativo que se adjudicó el 2 de diciembre de 2009.
En cambio, el 14 de febrero de 2014 la Dirección General de Carreteras suspendió temporalmente este contrato de servicios y lo realizado acabó olvidado en un cajón. El 1 de octubre de 2018 se levantó esa suspensión y el 29 de marzo de 2019 se modificó la orden de estudio por un anteproyecto que contemplase tanto autovía como carretera. En marzo de 2023 se publicó la aprobación provisional, pendiente del estudio de impacto ambiental.