La Cámara de Cuentas ve necesario simplificar la Directriz de Política Demográfica y contra la Despoblación

La Cámara de Cuentas de Aragón considera necesario revisar la Directriz Especial de Ordenación Territorial de Política Demográfica y contra la Despoblación, en vigor desde finales de 2017, y simplificarla para hacerla más eficaz. En el primer informe que el órgano de fiscalización ha realizado sobre esta materia, argumenta que la directriz incurre en la “vaguedad” y la “imprecisión” de las medidas que contempla. El informe será presentado en próximas fechas en la Ponencia de Relaciones con la Cámara de Cuentas del Parlamento aragonés.

El informe especial elaborado por la Cámara de Cuentas se titula Medidas de lucha contra la despoblación y el reto demográfico y se centra en analizar el resultado de los primeros años de funcionamiento de esta directriz, que es la que articula en la comunidad autónoma las políticas de ordenación del territorio y de lucha contra la despoblación, y que dio lugar a finales de la pasada legislatura a la aprobación de la Ley de Dinamización del medio rural en Aragón.

Sobre la ejecución de las medidas por parte del Gobierno de Aragón, la Cámara de Cuentas llega a la conclusión de que de las 310 medidas previstas en la directriz, en los cinco años que abarca su análisis sólo se han ejecutado 96, lo que supone únicamente el 31%. De las restantes medidas, 81 no se habrían ejecutado (26%), mientras que en las 133 restantes (43%) el órgano de fiscalización no ha obtenido contestación en los cuestionarios remitidos a los departamentos del Ejecutivo aragonés.

La directriz fue aprobada en octubre de 2017 y el informe tiene un alcance temporal que abarca los ejercicios presupuestarios de 2018 a 2022. Hasta la fecha no se había hecho ningún análisis de los resultados de esta iniciativa política enfocada a la correcta ordenación del territorio y a combatir el grave problema de la despoblación en la comunidad autónoma.

De hecho, la propia norma establecía que en el plazo de cuatro años se elaboraría un informe de seguimiento sobre lo que había supuesto su aplicación, pero nunca se hizo por parte de la Administración autonómica. Por ese motivo, el informe del órgano de fiscalización es el primero que se hace sobre su evaluación, ya que el que debería haber hecho el propio Ejecutivo en octubre de 2021, cuatro años después de su aprobación, nunca se realizó.

El informe tenía que presentarse el próximo lunes en la Ponencia de relaciones con la Cámara de Cuentas de las Cortes de Aragón, pero al suspenderse la sesión de control al Gobierno de este viernes y pasarse a pasado mañana, la sesión en la que se iba a presentar en el Parlamento ha quedado pospuesta a la espera de que vuelva a convocarse.

El objetivo principal del informe es analizar el grado de cumplimiento de los objetivos que persigue esta directriz, que fue uno de los principales retos que se fijó el Gobierno de coalición PSOE-CHA hace dos legislaturas. A consecuencia de ella se han puesto en marcha iniciativas como el Fondo de Cohesión Territorial, además de haberse aprobado después la Ley de Dinamización del medio rural.

No obstante, el informe de la Cámara de Cuentas critica determinadas cuestiones de la directriz por sus vaguedades y considera necesaria revisarla para que se puedan concretar con más precisión las medidas y flexibilizarla. Además, considera que tendría que diseñarse una “adecuada arquitectura institucional”, definir los indicadores de seguimiento de la directriz, y revisar el Índice Sintético de Desarrollo Territorial (ISDT), que es el que calcula la situación de desarrollo de cada territorio aragonés por sus municipios.

El informe analiza cómo se ha aplicado la directriz y establece unas conclusiones así como unas recomendaciones para mejorarla. Los autores consideran que la directriz tiene un carácter de “lista de aspiraciones y acumula objetivos y medidas sin un sentido orgánico ni estratégico de las interdependencias entre las competencias del Estado, comunidades autónomas y entidades locales, ya que los elementos clave del desarrollo rural como son la innovación y la tecnología, la sostenibilidad, el emprendimiento o la inclusión, son políticas transversales que afectan a todas las administraciones y se proyectan sobre todo el territorio”.

Sin prioridades

La principal crítica que hace la Cámara de Cuentas al diseño de la directriz es que “no se define claramente el problema de la despoblación ni se establecen prioridades”. Argumenta al respecto que la directriz aragonesa no establece unos límites, como hace la Unión Europea, que prioriza zonas con muy baja densidad de población y las zonas de baja densidad, ni identifica otros factores que puedan acentuar o atenuar el problema de la despoblación, como puede ser la orografía, las comunicaciones, o la distancia de una población para acceder a determinados servicios esenciales, entre otros.

Reconocen en cualquier caso los autores que esa indefinición podría ser “deliberada” por el enfoque humanista de la despoblación, pero en cambio inciden la “vaguedad e imprecisión de las medidas”.

Sobre esta cuestión, el informe señala que aunque el diseño de la directriz aragonesa responde a una planificación específica para dar respuesta a las necesidades que surgen de la despoblación y el problema demográfico, cuestiona que no distinga entre “medidas singulares de la prestación habitual de los servicios públicos en el medio rural”.

Además, opina que no se han fijado objetivos concretos a alcanzar para cada medida, “ni un valor base de partida que permita medir su eficacia”. Y que tampoco se prioricen las medidas más relevantes o de mayor impacto para la consecución de los objetivos, que recalca que están “vagamente definidos”.

También señala que la descripción de las medidas es “muy escueta”, además de no desarrollar “actuaciones concretas” ni detallar la forma de implementación o ejecución.

Considera por otra parte que muchas de las medidas “no cuentan con indicadores definidos para su seguimiento”, y que tampoco se establece una metodología “para evaluar la efectividad de cada medida e identificar las actuaciones de mayor impacto.

Critica igualmente que no se hayan designado responsables de la ejecución de cada medida y que tampoco se haya hecho un “cronograma de las actividades a desarrollar”, ni se haya informado del grado de avance.

Falta de seguimiento

Constata que no se han realizado informes de seguimiento sobre las actuaciones ni sobre el importe ejecutado y las desviaciones. También apunta que ni el Comisionado para el Reto Demográfico de Aragón ni el Observatorio Aragonés de Dinamización Demográfica y Poblaciónal han funcionado como órganos de control intermedio que sirvan “para analizar la eficacia de las medidas implantadas y poder reorientarlas, en base a indicadores de impacto que permitan el seguimiento permanente”.

A partir de estas conclusiones y del análisis sobre la ejecución de las medidas llevadas a cabo por las distintas administraciones públicas, el informe de la Cámara de Cuentas establece una serie de recomendaciones entre las que destaca la necesidad de flexibilizar y revisar la directriz para concretar mejor las medidas que deben impulsarse.

A este respecto, el informe recomienda “reducir el número de objetivos y medidas”, y definir “concretamente” cada objetivo y cada medida. Insta a utilizar “un lenguaje claro que permita la comprensión de la finalidad que persigue cada actuación concreta”.

Recomienda por otra parte “cuantificar los objetivos para poder medir lo que se quiere conseguir”. Explica por ejemplo que no se concreta nada sobre el número de viviendas que se quieren conseguir, el número de jóvenes retornados al mundo rural que se pretenden atraer, o los kilómetros de fibra óptica instalada. Plantea además que debe analizars cuál es la administración “más adecuada” para conseguir el objetivo y el “plazo” para conseguirlo.

En cuanto a los indicadores para medir el seguimiento de las medidas y objetivos, la Cámara de Cuentas sugiere “incorporar” en la fase de implementación y seguimiento a organismos expertos como el Instituto Aragonés de Estadística y los departamentos del Ejecutivo “con mayor experiencia en el seguimiento de indicadores de políticas europeas”, como es el caso de la Consejería de Agricultura.

Plantea por otra parte que debe subsanarse la carencia de responsables de cada medida. Por eso plantea identificar un “responsable de ejecución de cada medida” en los distintos niveles de la administración.

También recomienda que se identifique en el presupuesto “cada medida de lucha contra la despoblación/demografía con alguna codificación”, con el fin de que eso permita “cuantificar anualmente esta política de gasto”.

La Cámara de Cuentas se muestra partidaria de incorporar a la directriz “mecanismos de flexibilización” que permitan modificar en un momento dado las medidas, tanto para incluir nuevas medidas coordinadas con otras administraciones como la Unión Europea o el Estado, como para “eliminar o rediseñar aquellas medidas que no están surtiendo los efectos que se perseguían”.

El órgano de fiscalización se muestra igualmente partidario de que se diseñe una adecuada “arquitectura institucional”, puesto que la norma debería definir los mecanismos de coordinación “horizontal y vertical para mejorar la eficacia, la gobernanza y la rendición de cuentas”.

Mayor liderazgo

Considera que debería identificar un coordinador que asumiese “mayor liderazgo” para resolver problemas o ineficiencias en le ejecución de la directriz. Y que este órgano tuviese “suficiente independencia para resolver los conflictos que puedan producirse en la ejecución de medidas específicas de despoblación que afecten a competencias compartidas entre departamentos o con otras administraciones”.

Sugiere por otra parte realizar informes periódicos de seguimiento por cada departamento y “mediciones intermedias para reconducir, a tiempo, las medidas que no funcionan o que no se sean factibles de ejecutar”.

Recomienda por último definir los indicadores de seguimiento de la directriz, así como revisar el Índice Sintético de Desarrollo Territorial. En el primer caso sugiere reducir los indicadores de medición del cumplimiento de los objetivos de la directriz para poder aportar “claridad al modelo y evitar mediciones irrelevantes”. Respecto a la revisión del Índice Sintético, propone reducir el número de variables, descartar algunas, simplificar el cálculo y aumentar más allá del año la periodicidad de su actualización.

Coste de ejecución

El informe del órgano de fiscalización aborda también lo que ha supuesto la ejecución presupuestaria de las medidas de la directriz demográfica entre los ejercicios de 2018 y 2022, que es el periodo analizado, si bien la cifra es incompleta al no haber cumplimentado la Administración autonómica todos los datos.
Advierte el documento que de las 96 medidas ejecutadas (de un total de 310 que preveía la directriz) sólo en 59 medidas los departamentos han podido cumplimentar los datos sobre la ejecución presupuestaria en los cinco años que abarca el informe.
El coste estimado de ejecución de esas 59 medidas asciende a 395 millones de euros, lo que arroja como media unos 79 millones de euros al año.
De las 96 medidas ejecutadas, 22 de ellas han sido novedosas en el momento de implantar la directriz, el 23% del total. En cuanto al 77% restante, el informe señala que 14 medidas (15%) suponen “alguna mejora” respecto a las actuaciones que se hacían con anterioridad a 2017, y 60 medidas (63%) ya se estaban ejecutando antes de poner en marcha la directriz.

Coordinación

La Cámara de Cuentas de Aragón ve necesario reforzar la “comunicación y coordinación” con las entidades locales para el desarrollo de la Directriz de Política Demográfica, ya que estos organismos demandan una mayor participación. Y en esa línea, los autores del informe sostienen que “las diputaciones y comarcas deberían ser instituciones más activas en la implementación de la directriz, haciendo valer sus competencias específicas y las compartidas con el Gobierno autonómica”.
Considera que deberían intervenir de una manera “coordinada y coherente” para hacer llegar a los pequeños ayuntamientos que carecen de capacidad financiera y de gestión, las oportunidades que brinda la directriz “con asesoramiento, acompañamiento y con financiación en temas complejos pero muy importantes como la vivienda, la conciliación y el cuidado de niños, mayores y dependientes, la movilidad, y en elementos muy relevantes en la calidad de vida local como el asociacionismo, la cultura, el medio ambiente, la asistencia social y lo comunitario”.
Sugiere que una unidad interdepartamental realice una tarea de coordinación horizontal para la implementación de las medidas, además de mostrarse partidaria de establecer una forma de coordinación y “alineamiento” de políticas contra la despoblación tanto con ayuntamientos y diputaciones provinciales como con el Gobierno de España.