Los Leader, una iniciativa europea que requiere implementarse para hacer frente a la despoblación

La iniciativa comunitaria Leader ha sido fundamental en el medio rural turolense y aragonés para asentar población y apoyar el emprendimiento en territorios afectados por la despoblación. Un estudio académico lo corrobora al constatar que iniciativas de este tipo son “clave” para hacer frente al reto demográfico en estas zonas, a la vez que considera que debe dársele un nuevo impulso, más facilidades y un mayor protagonismo en las estrategias que se están impulsando desde distintas administraciones para contribuir a combatir el declive demográfico de los pueblos y recuperar la “ilusión” en estos territorios. El informe ha sido elaborado por la Cátedra DPZ sobre Despoblación y Creatividad de la Universidad de Zaragoza y en el mismo se incide en la necesidad de que las sinergias que se están implementando para combatir la despoblación se integren en el desarrollo de los programas Leader y los grupos de acción local.

El estudio lo han elaborado los investigadores de la Universidad de Zaragoza Alberto Serrano Andrés, de la Escuela Universitaria de Turismo, y María Luz Hernández, del Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio. El trabajo se titula Primeros resultados de la implementación del programa Leader en Aragón: periodo 2014-2020, y en él no solo se hace un balance de lo que ha sido el desarrollo de esta iniciativa en la Comunidad Autónoma durante ese periodo, sino que se plantean unas propuestas de acción para recuperar la “ilusión” de una iniciativa comunitaria nacida hace más de tres décadas cuando la despoblación no estaba ni por asomo en la agenda de las políticas públicas.

En medio de una campaña electoral a los comicios europeos en los que se vuelve a mirar hacia la UE con desafección porque se cree erróneamente que no influye en el día a día de la sociedad española, y cuando se plantea la creación de nuevos centros de investigación sobre el problema demográfico, la Cátedra de Despoblación de la Universidad de Zaragoza pone de manifiesto que ellos llevan tiempo investigando, y que iniciativas comunitarias como los Leader cargan a sus espaldas igualmente un largo recorrido para impulsar el desarrollo rural y, consecuentemente, la lucha contra la despoblación.

A veces se plantea la creación de nuevos mecanismos de actuación para problemas concretos como este, cuando ya existen estructuras desde el propio territorio con experiencia y conocimiento para afrontarlos, aunque eso sí, necesitados de más recursos. Los autores de este informe inciden precisamente en ello y creen que deberían integrarse estos programas en las medidas que se están tomando para hacer frente al reto demográfico.

Pocas iniciativas comunitarias como esta han tenido tanta incidencia en el desarrollo rural, aunque no en términos cuantitativos de inversión. El reciente informe Despoblación, cohesión territorial e igualdad de derechos, elaborado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales dependiente del Ministerio de la Presidencia del Gobierno de España, ya apuntaba que uno de los problemas que ha tenido la lucha contra la despoblación ha sido la escasa capacidad local para abordar esta cuestión debido a sus “débiles competencias y financiación”.

Dinamismo social

En ese mismo trabajo académico elaborado por catedráticos universitarios se destacaba igualmente la nula coordinación que ha habido de los programas Leader con la PAC, algo que iba en detrimento de la eficacia de gestión pese a que esta iniciativa se ha mostrado “como un sistema de intervención novedoso y exitoso al menos en cuanto al dinamismo social en las zonas rurales y al fomento de la participación de los actores locales, públicos y privados”, tal como señalaban los autores.

También se apuntaba en esa investigación que la iniciativa Leader podía jugar un “papel importante” en las acciones del segundo pilar de la PAC, “sobre todo en lo relativo a la diversificación productiva”, además de poner en valor a los grupos de acción local en la gobernanza desde el territorio, que es donde se tiene contacto y conocimiento real con las problemáticas existentes.

La Unión Europea lanzó igualmente este año un documento con el fin de materializar con hechos los acuerdos que se han alcanzado en el mandato que ahora finaliza sobre la visión a largo plazo para las zonas rurales, y en él apuntaba la conveniencia de crear puntos de atención únicos para desarrollar las políticas del reto demográfico y para el reequilibrio territorial. Señalaba que el referente podían ser los grupos de acción local de los Leader.

El estudio elaborado por la Cátedra de Despoblación de la Universidad de Zaragoza lo que concluye es que los Leader en Aragón son una “herramienta clave para el apoyo de iniciativas que trabajen sobre la despoblación en el medio rural”.

Argumentan los autores que la evaluación de las diferentes medidas que componen los programas de desarrollo rural es básica para comprender los efectos que tienen en los ámbitos rurales que se enfrentan al reto demográfico. Y es lo que hacen en el estudio que han elaborado a partir del análisis cuantitativo de la base de datos oficial del Gobierno de Aragón, complementada con información adicional aportada por los propios Leader.

Además de poner en valor la importancia que esta iniciativa ha tenido desde hace décadas para el desarrollo rural, hace una serie de reflexiones a fin de reforzar la implementación de este programa para el periodo 2023-2027, entre ellas la necesidad de “renovar la ilusión” en el territorio, pero también agilizar las subvenciones, reajustar las normas y priorizar la innovación para que pueda ser más eficaz.

Para ello hace once propuestas de acción, que cierra con la necesidad de integrar los Leader en las estrategias de lucha contra la despoblación que se están impulsando a nivel tanto regional como nacional.

La Ley de Dinamización del Medio Rural de Aragón, aprobada a finales de la legislatura pasada y que por ahora no se ha implementado, señala la necesidad de elaborar directrices zonales y programas de gestión territorial para atender las necesidades de cohesión en función de las características de cada territorio. Y en ese sentido apunta que dichos programas se ejecutarán “en colaboración con los grupos  de acción local o de desarrollo rural” y teniendo en cuenta a los Leader.

En el ámbito estatal, la Agenda España Digital y las directrices del Reglamento de disposiciones comunes de los Fondos Estructuras de la UE reconocen la experiencia del método de desarrollo local participativo de los Leader.
Los autores del informe elaborado por la Cátedra de Despoblación señalan en esa línea, dentro de las propuestas de acción que plantean, que “es necesario implementar de forma integrada el programa Leader junto con el resto de políticas y estrategias que trabajen sobre la despoblación”.

Entre esas estrategias y políticas, los investigadores manifiestan que para combatir la despoblación se están poniendo en funcionamiento líneas de actuación sinérgicas cuyo desarrollo consideran que “no puede reducirse a los límites de una política en concreto”. Por el contrario, entienden que “sus potenciales impactos se pueden multiplicar exponencialmente al integrar su desarrollo con el del programa Leader, a partir de la aplicación de su enfoque de trabajo y de los grupos de acción local”.

Animación territorial

Opinan que es igualmente interesante que estas estrategias “exploren la posibilidad de aportar recursos para animación territorial”. De esta manera se podría reforzar el capital humano de los grupos de acción local mediante la contratación de técnicos expertos en determinadas materias, con el fin de poder desarrollar “estrategias o líneas de acción concretas para el aprovechamiento de los recursos propios del territorio”.

De igual forma, el informe ve interesante que figuras como los agentes de desarrollo local se integren dentro de los grupos de acción local. “Estas medidas tienen la potencialidad de aumentar el valor añadido de las acciones de desarrollo rural de enfoque ascendente”, sostienen.    

El informe de la Universidad de Zaragoza hace otras diez propuestas para reforzar el papel de los programas Leader en el territorio, la primera de ellas impulsar el desarrollo de proyectos “Leaderizantes”, es decir, iniciativas que funcionen como “proyectores tractores”. Argumentan que aparte de poner en marcha iniciativas que generan empleo, deben impulsar al territorio reforzando “la ilusión y la confianza” que la sociedad civil y los actores locales tienen con respecto al mismo.

Eso favorecería la creación de redes en el medio rural, de forma que los propios grupos de acción local podrían “jugar un papel clave en el desarrollo de esta clase de iniciativas a través de la puesta en marcha de proyectos propios o de cooperación entre particulares”.

Otra cuestión que proponen es reajustar aquellas normas que lo que hacen es limitar las estrategias y los proyectos de desarrollo local, mediante procesos de cogobernanza que permitan adaptar los criterios exigidos a las necesidades de los promotores.

Proponen por otra parte reforzar los criterios de selección de los proyectos centrados en la innovación y el interés territorial, así como homogeneizar los planteamientos. Argumentan que no se debe solo priorizar a las empresas o instituciones fuertes en el territorio, sino tener en cuenta también las propuestas hechas por las instituciones, empresas y autónomos más pequeños. Consideran que para estos proyectos el apoyo técnico y económico es clave para su desarrollo, y por tanto no pueden limitarse. Abogan por tener en cuenta ya no solo criterios cuantitativos, sino valorar su capacidad innovadora y el interés territorial que pueden tener para facilitar su puesta en marcha. Y a ese respecto hablan también de homogeneizar lo que es el criterio de innovación, puesto que se aplican valoraciones diferentes.

Los investigadores de la Universidad de Zaragoza entienden que deben continuar también desarrollándose las líneas de apoyo a proyectos de cooperación entre particulares. Argumentan que esta clase de proyectos se ha convertido en un ejemplo de buenas prácticas hecho en Aragón y que es extrapolable a otros territorios. Aseguran que son proyectos con una elevada carga de innovación que permiten “reforzar el capital social de los territorios rurales”.

Agilizar el proceso de dotación de las subvenciones es otra de las cuestiones sobre las que incide el informe, acortando los plazos para que no genere “incertidumbre” en los promotores. Entienden que es necesario implementar mecanismos para reducir esas dudas que puedan surgir y “animar a la inversión”, sobre todo entre aquellos promotores de menor envergadura y “mayor vulnerabilidad”.

Sobre esta cuestión, los autores del trabajo abren una reflexión sobre la conveniencia de desarrollar una figura que denominan “beneficiario vulnerable”. Se muestran partidarios de establecer una metodología que permita  identificar a aquellos promotores que mayores problemas pueden tener para desarrollar sus proyectos para que la llegada de la subvención sea lo antes posible. Estos promotores podrían beneficiarse además de “eventuales instrumentos que pudieran desarrollarse para mejorar su tesorería”.

Adelanto de subvenciones

La financiación es clave, y más en entornos rurales por tener mayores dificultades que los urbanos, y sobre esto los expertos entienden que debería crearse un instrumento propio para el adelanto de las subvenciones. Apuntan la posibilidad de que se pudiera financiar mediante recursos propios del Gobierno regional, con la opción de adelantarles hasta el 80% de la subvención del Leader. Sostienen que de esta forma se aliviaría la situación del promotor, mientras que el resto lo percibiría una vez resuelta la resolución de forma definitiva por si el apoyo no fuese del cien por cien.

Establecer una convocatoria única abierta es otra de las propuestas que hacen, con el fin de evitar los casos en los que proyectos que son financiables “ven atrasada su aprobación a futuras convocatorias”.

Por último proponen reforzar la ingeniería territorial de los grupos de acción local. Argumentan los autores del informe que es necesario mantener y reforzar los grupos de acción local, “asegurando la conformación de equipos técnicos suficientes, dinámicos y especializados”.

"Ilusión" y compromiso en el territorio

Los proyectos Leader deben impregnar el territorio de “ilusión” y compromiso más allá del impulso a las iniciativas innovadoras que se ponen en marcha con este mecanismo. Es una de las conclusiones a la que llegan los autores del estudio elaborado por la Cátedra DPZ sobre Despoblación y Creatividad de la Universidad de Zaragoza, que recurren a la expresión “leaderización” para referirse a la necesidad de que los valores que impregnan esta iniciativa se trasladen a la sociedad civil en su conjunto para que todos se transformen en “embajadores de esta metodología de desarrollo local” y que a su vez los grupos de acción local puedan contar con “colaboradores para sus diferentes acciones de desarrollo territorial”.

Inciden los autores del trabajo en que para el actual periodo 2023-2027 debe reforzarse uno de los factores centrales de esta metodología, “la ilusión”, y que tanto el procedimiento de gestión del programa como los proyectos contribuyan a ilusionar a los actores locales comprometidos con estos grupos de acción. Consideran que es fundamental para insuflar “dinamismo” y desarrollo territorial con este instrumento.

Proyectos transferibles

Una de las reflexiones que hacen los investigadores de la Universidad de Zaragoza sobre cómo debe seguir implementándose la iniciativa Leader, es que sería necesario que los proyectos pudiesen ser transferibles y que puedan inspirar iniciativas similares en otros territorios rurales.

En este sentido, argumentan que “los propios proyectos han de resultar potencialmente transferibles”, puesto que los territorios “requieren de conocer aquellas iniciativas que puedan replicarse o que sirvan de inspiración para el desarrollo de nuevas acciones en otros contextos territoriales”.

Sobre esta cuestión, abogan por una “colaboración entre territorios más allá de las fronteras regionales y nacionales”. Aclaran, no obstante, que es preciso tener claro cuáles son los recursos del programa y los resultados que se pueden obtener de él, puesto que el Leader “no puede resolver por sí mismo los problemas estructurales del medio rural”.

Argumentan que los proyectos Leader no deben limitarse a conseguir buenas cifras de ejecución o de puestos de empleo creados y consolidados, ya que algunos proyectos no generan valor añadido y consumen recursos. Pero en cambio inciden en que estos programas deben plantearse “en clave cualitativa”, de manera que se tenga  en cuenta también que estas iniciativas promueven la dinamización territorial y dinámicas locales activas que a la larga crean actividad y empleo.