La comarcalización, un proceso que ha supuesto el acercamiento de servicios a los ciudadanos

El proceso de comarcalización de Aragón se impulsó en la Comunidad Autónoma para aproximar servicios a la población aragonesa, caracterizada por estar concentrada una gran parte de ella (aproximadamente la mitad) en la ciudad de Zaragoza y dispersa la restante, distribuida entre un gran número de municipios desperdigados por un territorio de  48.000 kilómetros cuadrados.

La comarcalización constituyó una reforma institucional para la creación de un nuevo modelo de organización territorial que se sustentaba en la creación de un nuevo ente local, una administración con personalidad jurídica propia de las llamadas de tipo intermedio, la comarca, una administración próxima a los ciudadanos y prestadora de servicios.

Las competencias que puede ejercer esta nueva entidad administrativa se dividen en tres apartados: las propias, esto es, aquellas que son atribuidas por la ley de su creación, las transferidas o delegadas por otras administraciones siempre que se favorezca la mejor prestación de servicios por motivos de economía y eficacia, y las asumibles por convenio, que pueden ir desde gestión de infraestructuras, servicios básicos, ordenación de recursos agrarios o participación en programas y planes territoriales.

Hasta ahora, de forma mayoritaria se han transferido competencias en Acción Social, Protección Civil, Promoción del Turismo, Deporte, Juventud, Residuos Sólidos Urbanos, Patrimonio Cultural y Tradiciones populares y Cultura. Se trata de aquellas que forman parte del primero de los tres bloques que se definieron en la ley de comarcalización. Las que integran el Bloque 2 (Protección del Medio Ambiente, Transportes, Ordenación del territorio y urbanismo, Artesanía, Ferias y mercados comarcales y Protección de los consumidores y usuarios) y el Bloque 3 (Sanidad y salubridad pública, Agricultura, ganadería y montes, Energía, promoción y gestión industrial y Enseñanza) siguen pendientes de transferir.

La comarcalización iniciada en Aragón hace dos décadas fue un proceso de descentralización política que supuso el traspaso de competencias a la nueva administración desde otras instituciones públicas, de manera que algunas de ellas dejaron de ser prestadas por administraciones  como el propio Gobierno de Aragón con el fin de que la toma de decisiones se efectuara desde un lugar cercano, lo que, en principio, debía garantizar su eficiencia y la participación ciudadana.

En el nacimiento de esta nueva organización territorial influyó la especial configuración del territorio aragonés, marcado por su desequilibro poblacional (la mayor parte de la población vive en Zaragoza), por su dispersión (la Comunidad cuenta con 731 municipios, de los que solo 20 tienen más de 5.000 habitantes y 526 menos de 500) y el envejecimiento de sus habitantes, con el consiguiente peligro de desaparición de muchos núcleos de población por la falta de iniciativas de desarrollo económico.

Según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), Aragón tenía una población en 2021 de 1.326.261 habitantes, la mitad de los cuáles viven en Zaragoza.

Proceso legal

La comarcalización aragonesa está recogida en el propio Estatuto de Autonomía de 1982 que, en su artículo 5, ya apuntaba a la futura creación de las comarcas. El proceso fue impulsado a través de una serie de leyes como la Ley de Comarcalización de 1993, la Ley de Delimitación comarcal de 1996, la Ley de Medidas de comarcalización de 2001 y, finalmente, las 32 leyes de creación de cada una de las comarcas en las que ha quedado estructurado el territorio. Así las coas, en 2006 toda esta normativa quedó recogida en un texto unificado, el decreto legislativo (1/2006) de 27 de diciembre mediante el cual se aprobó el texto refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón, documento de referencia de todo el proceso.

Este marco legal señalaba varios objetivos de las comarcas, entre ellos hacer posible la descentralización de competencias desde la comunidad autónoma y las provincias;  dar una alternativa a la falta de tamaño de la mayor parte de los municipios aragoneses para la prestación de las funciones y servicios que tienen encomendados y conseguir una mejor organización territorial de los servicios públicos, además de un mejor equilibrio de las condiciones de vida de los ciudadanos.

Financiación

La financiación ha sido uno de los temas más peliagudos de las comarcas en los últimos años y distintos presidentes comarcales han reclamado mayor suficiencia financiera para las administraciones que presiden con el fin de garantizar la prestación de servicios de calidad.

El Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón, señala que la financiación de las nuevas administraciones se efectuaría de varias maneras, mediante ingresos propios (por el cobro de tasas por la prestación de servicios) y mediante una aportación directa del Gobierno de Aragón, con asignaciones procedentes de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma, que deben fijar anualmente las transferencias incondicionadas a favor de las comarcas destinadas a la puesta en marcha y funcionamiento de su organización y actividades. Su cuantía se determina en función de su población, superficie, número de núcleos habitados, nivel de calidad de los servicios, esfuerzo fiscal, entre otros.

Asimismo, el mismo decreto establece la creación de un Fondo de Cohesión comarcal destinado a corregir los desequilibrios  que se puedan producir.

Desarrollo endógeno

Ha habido quien han cuestionado la comarcalización alertando del incremento del gasto público que viene derivado del acercamiento de los servicios a las cabeceras de comarca y también por el mantenimiento de equipamientos y edificios.

En un trabajo publicado en 2004, el profesor Ramón Barberán Ortí, del departamento de Estructura e Historia Económicas y Economía Pública de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Zaragoza, señala que “la principal debilidad del proceso de comarcalización nace de la pluralidad de objetivos que se pretende sean cubiertos por las comarcas, ya que todo apunta a que se produce una seria incompatibilidad entre los tamaños (número de habitantes y superficie) requeridos para prestar eficientemente los servicios locales (municipales y supramunicipales) y, simultáneamente, los servicios regionales”. A su juicio, “la mayor parte de las comarcas tienen un tamaño excesivamente reducido para la prestación de los servicios regionales que se traspasan”.

Otro autor, Jorge Infante, también del departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Zaragoza, señala que “el tercer pilar de la comarcalización, esto es, ser un instrumento para el desarrollo endógeno del territorio, hasta ahora ha sido el menos desarrollado” Este autor apunta que han sido otras entidades las que han impulsado las actividades productivas en el territorio como son los programas Leader de la Unión Europea. No en vano, las competencias relacionadas con la actividad productiva se deberán desarrollar en un segundo bloque (agricultura, industria, comercio), que todavía no se ha traspasado.

Por el contrario, quienes están al frente de estas nuevas instituciones en el propio territorio defienden su utilidad y funciones. El presidente de la Comarca del Bajo Aragón, Luis Peralta, afirmó que la creación de esta comarca, de la que se cumplen 20 años en 2022, “ha significado un antes y un después” en esta delimitación comarcal formada por 20 municipios, que, “salvo Alcañiz, Calanda y Alcorisa, sin la comarca no podrían desempeñar servicios como los que se ofrecen desde la institución: ayuda a domicilio, a la dependencia, actividades deportivas, servicio de recogida de residuos, actividades turísticas, culturales, colaboración con las bibliotecas, etc”.

Peralta reconoció que “después de 20 años hay que parar las máquinas, sentarse y volver a negociar capítulo por capítulo el presupuesto y la asignación a las comarcas, porque hay servicios que se prestan y no en óptimas condiciones”. No obstante, pidió paciencia, sobre todo después de la covid-19: “han pasado dos años de pandemia en los que el Gobierno ha tenido que destinar muchos recursos económicos a parar o proteger frente a la covid y hay que comprender que la financiación es limitada”.

Con todo, para Peralta, la valoración, después de 20 años de funcionamiento comarcal, no puede ser más positiva: “solo hace falta preguntar a los alcaldes de los ayuntamientos más pequeños, que disponen de servicios de los que, sin la comarca, no podrían hacerse cargo”.

Samuel Morón, presidente de la comarca Comunidad de Teruel, afirmó que “las comarcas están muy en contacto con los pueblos, estamos muy encima de los ciudadanos, de las personas que viven en las localidades y, especialmente, a través del departamento de Servicios Sociales, estamos muy cerca de las personas que necesitan apoyo, de las personas mayores y que tienen una dependencia”. En este sentido, la comarcalización, dijo, “ha sido un acierto”. Aparte de esto, “a través del departamento de Desarrollo Local estamos cerca de los ayuntamientos, de las empresas que se intentan instalar, para asesorarles para intentar detener la despoblación y que aumenten el número de familias residentes”.

Otras cuestiones en las que trabajan las comarcas, según apuntó Morón, pasan por “el apoyo a los pequeños comercios para paliar estas pérdidas que tienen al vivir en un pueblo pequeño, porque levantar un negocio en un municipio con pocos habitantes es complicado”. Además de ello, “actuamos en temas de deporte, tanto en actividades para niños, pero también con personas mayores para que realicen gimnasia toda la semana, y no podemos olvidarnos de las actividades culturales, que hacen mucho más atractivo vivir y visitar los pueblos”, enumeró.

La consejera de Presidencia de Aragón, Mayte Pérez, enfatizó que “con las comarcas hemos logrado engarzar una estructura administrativa que se ha mostrado efectiva y que ha sido bien percibida por el ciudadano cuando más la necesitaba”. En este sentido, recordó el papel de las comarcas en la reciente pandemia de coronavirus, que “puso a prueba la eficacia de las organizaciones comarcales, que superaron con nota la emergencia generada y consiguieron aportar soluciones de forma coordinada y práctica”. Asimismo, añadió que “los servicios necesitan de instrumentos, personas y medios para ser prestados en la cercanía, con un conocimiento diario y sostenido de los problemas y situaciones, muy difíciles de abordar desde la lejanía”.

Las mancomunidades, el origen de la configuración comarcal aragonesa

En Europa se concibe la comarcalización como un mecanismo para solucionar la falta de recursos y la incapacidad de los municipios pequeños para ejercer sus competencias, concentrando así la gestión en unidades administrativas más amplias, con una economía de escala suficiente.

En España, el art. 42 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) define la comarca como un ente público supramunicipal que puede ser creado por las comunidades autónomas agrupando municipios. De esta manera, son las leyes autonómicas las que deben precisar sus características, territorio, composición organizativa, competencias y funciones administrativas, recursos económicos, etc. Sí exige la ley que los órganos de gobierno representen a los ayuntamientos, como ocurre con las comarcas aragonesas, y no permite que priven de sus servicios obligatorios a los ayuntamientos ni de intervenir en las materias propias.

En nuestro país las comarcas como ente administrativo se han desarrollado en Cataluña y Aragón.

En Aragón, el nacimiento de las comarcas no hubiera sido posible sin la existencia de otra organización que, con carácter previo, había garantizado la prestación de servicios y su gestión en el territorio durante algunos años. Estamos hablando de las mancomunidades, una figura nacida en Aragón al amparo de la ley que las Cortes aprobaron en abril de 1987 y que ejercieron un papel fundamental para la configuración posterior del modelo territorial puesto en marcha con la entrada del nuevo milenio, un modelo menos atomizado y disperso, ya que el número de mancomunidades aragonesas creadas en 1987 llegó a ser de 91.

Las mancomunidades estuvieron formadas por la asociación voluntaria de municipios para realizar servicios de forma conjunta que no podían afrontarse de manera aislada, o proyectos de futuro que podían afectar a más de un municipio. La entidad mancomunada buscaba la eficacia y la sostenibilidad en la prestación de servicios y gestión de proyectos comunes. Por tanto, en síntesis, mancomunidades y comarcas se sostenían bajo un mismo espíritu común: la cooperación municipal.

Las mancomunidades constituyeron la base para la configuración territorial posterior, que no se efectuó a capricho, sino que la configuración territorial comarcal se baso en criterios lógicos y objetivos, basados en vínculos sociales, históricos, culturales, geográficos, entre otros, es decir, en una relación entre los municipios que la conformaban.