José Antonio Herce coordinador del informe de la SSPA sobre fiscalidad en zonas despobladas: “Se ha perdido tiempo y debería estar ya muy avanzada la gestión de la despoblación”

El doctor en Economía José Antonio Herce ha sido el coordinador del equipo multidisciplinar que ha elaborado el informe sobre la necesidad de una fiscalidad especial para zonas despobladas encargado por la red de Áreas Escasamente Pobladas del Sur de Europa (SSPA). A juicio del experto es posible un tratamiento fiscal diferenciador con una discriminación positiva para provincias como Teruel, Cuenca y Soria, y urge gestionar de una vez el problema de la despoblación porque se ha perdido mucho tiempo ya.

- ¿Urge actuar rápido en Europa ahora que se sabe que hay un encaje legal para poder conseguir aplicar una fiscalidad especial a las zonas despobladas?

- Está claro, eso es lo que es evidente, porque las normas jurídicas y tributarias no permiten fácilmente que se empiece a hablar de incluir un artículo que trata esa excepción. Esto tiene un proceso, creemos que hay puertas que se pueden abrir en el ordenamiento jurídico actual, pero si no se abren correríamos el riesgo de que quien instrumentara una medida de discriminación fiscal positiva para territorios despoblados se enfrentaría con el parón de la Unión Europea por aquello de que son ayudas de Estado, y por tanto que afectan a la competencia.

- En cualquier caso, por lo que dice su informe, conseguir esto sería más fácil a través de lo que establece el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, a través de su artículo 107, que de lo que señala la propia Constitución española, que lo dificultaría más, ¿no?

- Sí, porque la Constitución española no está preparada para esto y no lo admite, solo los casos de Canarias, Ceuta y Melilla, porque son históricos, y por supuesto los territorios forales que no tienen nada que ver con la distancia ni con el nivel de desarrollo sino por razones de derecho consuetudinario. En el Tratado de Funcionamiento de la UE, sí se da ese proceso de consenso para abrir una excepcionalidad similar a la de la ultraperificidad geográfica, la distancia, y sí se podría.

- ¿De qué manera?

- Con la distancia demográfica, es decir, como decimos en el informe, puedes estar a docenas de kilómetros de una gran urbe, pero si tu municipio tiene 200 habitantes la distancia es enorme porque la funcionalidad es mucho peor, y esa es una excepcionalidad clara  que creemos que en el Tratado de Funcionamiento de la UE puede abrirse una puerta. Por supuesto siempre que se inicie un proceso instado por el Reino de España con alianzas en otros estados miembros y con apoyo de la sociedad civil, claro.

- No es fácil.

- Es que ahora hay una oportunidad porque se está preparando en Europa el periodo de programación 2021-2027 y es el momento de instar a esas modificaciones.

- Aunque entrase en contradicción con la normativa española, en su informe aportan jurisprudencia según la cual prevalecería siempre la norma europea.

- Sí, sí, claro, porque es que cuando hagas un tratamiento fiscal diferenciado geográficamente que no esté recogido expresamente en los tratados, pues entonces el perro guardián de la competencia las califica esas ayudas de ayudas de Estado y hay que deshacerlas. Entonces necesitamos una modificación que no tiene que ser de mucha sustancia, pero sí que se considere que esos territorios donde la población escasea, se está perdiendo o está muy dispersa, sufren condiciones que impiden su desarrollo económico.

Eso ya está escrito, que los territorios con menor desarrollo económico, con un desarrollo más desequilibrado, tienen derecho a una excepcionalidad fiscal, y eso no es ayuda de Estado. Si ligamos ese hándicap para el desarrollo económico con la despoblación, la dispersión, y la escasez de habitantes, entonces tenemos la puerta abierta.

- Según esto, la Unión Europea en su normativa es mucho más sensible, o está más abierta, a este tipo de problemáticas, que la propia Constitución española. ¿Qué ha fallado aquí?

- No exactamente porque este supuesto poblacional no se contempla expresamente ni en el ordenamiento europeo ni en el español, o sea que en realidad son casi casi, ya sería cuestión de matiz, igual de insensibles ambos ordenamientos. Pero la forma de actuar creemos que es instar una adaptación, con esta interpretación que hacemos en el informe, en la cabeza del ordenamiento jurídico, porque de ahí en descenso ya cabe todo. Si el Tratado de Funcionamiento o algún tipo de acto normativo o directiva lo admite, la transposición al ordenamiento de los estados miembros es automática y eso entonces facilitaría las cosas.

- ¿Cómo convencer al Estado español para que proponga esa iniciativa y la pelee en Europa?

- Yo creo que hay una cuestión de voluntad política, pero es que la sensibilidad es alta ahora mismo, también en el seno de las instituciones públicas a nivel estatal y por supuesto en las comunidades autónomas más afectadas, y no digamos en las administraciones locales. Además, hay alarma entre la población, que empieza a ver con dolor cómo muchos municipios corren el riesgo de colapso total. Hay que aprovechar ese momento para que el Estado se dé cuenta de que una iniciativa bien merece la pena a través de los parlamentarios españoles en el Parlamento Europeo concitando las alianzas de la sociedad civil, como es la red SSPA, y otras que están preocupadísimas y que se sumarían a esto.

- ¿Cómo sería ese proceso,  qué pasos habría que dar?, porque ahora se está trabajando en el marco financiero de la UE para el periodo 2021-2027 que no estará cerrado antes de mayo.

- No se va a poder cerrar ahora, hasta el 2019 va a ser de preparación y también en el 2020. 

- ¿Habría que modificar el tratado de funcionamiento?

- No, no puede entrañar una modificación del tratado porque sería abrir un tablero muy complicado, pero el propio Parlamento Europeo sí que ha hecho ya una declaración reciente, de que en los criterios de población y de dispersión y pérdida, deben formar parte del nuevo periodo de programación. Como el periodo de programación tiene su propia normativa, en la que medida que los juristas de la Comisión, el Parlamento y el Consejo, no encuentren incompatibilidad con una interpretación de los tratados de funcionamiento, el ordenamiento del nuevo periodo de programación y las directivas correspondientes puede acogerlas sin ningún problema. 

La iniciativa del Parlamento Europeo de admitir el criterio de despoblación para este nuevo periodo es muy importante; es que se está hablando incluso de dedicar el 2,5% de esos 360.000 millones que hay destinados  para los nuevos fondos estructurales del periodo 2021-2027. Es una enorme cantidad de recursos que van a ir designados al desarrollo del mundo rural, y la Eurocámara ya ha dicho que la despoblación va a ser muy importante para su reparto y tiene que ser su oportunidad. De manera que si desde los estados miembros hay un clamor y una organización y se dan pasos, pues mejor que mejor. Y desde la red SSPA ya se están dando pasos.

- ¿Por qué ha costado tanto convencer de que verdaderamente estamos ante un reto y una problemática complicada por la despoblación, acaso es cierto eso que se dice que prima la Europa económica por encima de la social?

- No, a pesar de lo que se dice y se achaca mucho a Europa de que sea una Europa de los mercados y de las multinacionales, no es una Europa de los ciudadanos todavía, no es una Europa del corazón, pero en realidad es que la España vacía ha estado poco visibilizada, es poco visible y además no son graneros de votos por su propia escasez de población. Pero ahora los ciudadanos se están alarmando y está empezando a haber un movimiento de empatía, no solo de simpatía, porque muchas personas están intentando irse a vivir allí y fracasan una y otra vez por miles de circunstancias, aunque esto empieza a ser ya más visible. Es verdad, hemos perdido ya mucho tiempo y en 2019 España debería estar ya muy encima de la gestión activa de la despoblación.

- ¿Las propuestas fiscales que  hacen, cuánto tiempo se tendrían que mantener para poder empezar a ver efectos?

- En España tenemos casos de varias comunidades autónomas, y yo destacaría el de Castilla y León, que se beneficiaron durante muchos años de los fondos estructurales y del Objetivo número 1, y que dejaron de percibirlos porque habían tenido éxito. Esa es la magnífica noticia, podrán costar años, pero si los estímulos están bien diseñados, no se despilfarran, se evalúan bien y se corrigen los tiros cuando sea necesario, pues entonces llegaremos a poder prescindir de esas ayudas. 

Desgraciadamente cuando te dan un tratamiento fiscal muy ventajoso cuando estás a 2.000 kilómetros de distancia, la distancia no desaparece, que es el caso de Canarias, pero la distancia demográfica puede cambiar si revertimos el proceso. En ese momento pues esos tratamientos favorables que han ayudado a revertir ese fenómeno, podrían incluso desaparecer porque se hubiese consolidado una dinámica endógena propia. Esto es lo que queremos, que los incentivos fiscales y otras palancas que se pueden activar en un territorio despoblado pueden actuar una vez que se consolida un núcleo fuerte, una iniciativa endógena, una inercia con la que pueden pasar a prescindir olímpicamente de los incentivos, pero pasará tiempo.

- Hablan también de las cuotas de la Seguridad Social, reducirlas con la misma finalidad que plantean para los incentivos fiscales.

- Sí, en Noruega se ha hecho, que no es un estado miembro de la UE pero pertenece al espacio económico europeo y se atiene  a reglas bastante parecidas aunque no tan exigentes. Es también objeto de enjuiciamiento de la Corte Europea si incumple algunas de las condiciones de esa asociación. Noruega planteó una reducción de diez puntos porcentuales en la cuota patronal de la Seguridad Social. El Tribunal Europeo lo prohibió, le obligó a volver a la armonización previa, Noruega recurrió, lo ganó, y ahora Noruega practica una discriminación en materia de cotizaciones sociales positiva de diez puntos porcentuales. Es verdad que eso no tiene nada que ver con la fiscalidad, las cotizaciones sociales no son impuestos, pero afectan a la competitividad de las empresas, y sin embargo el Tribunal Europeo acabó admitiendo que eso es posible y compatible con los tratados. 

- ¿Podría aplicarse ya aquí?, aunque no lo abordan en profundidad en su informe, puesto que solo lo citan.

- Esto se puede hacer, no contradice los criterios de los tratados que rigen el espacio económico europeo, y mutatis mutandis se podría aplicar esto en cualquier otro estado miembro. Bueno, seguramente si se aplica aquí se puede invocar el precedente de Noruega, habrá causas porque no es lo mismo un estado miembro que otro que no lo es aunque pertenezca al perímetro inmediatamente siguiente, pero podría llevar un tiempo según la agilidad del Tribunal Europeo, que si dijera algo se podría rebatir y seguramente ganar. No hemos estudiado jurídicamente ese caso, pero hay jurisprudencia.

- Podría ser mucho más rápido a la hora de aplicarse incluso que las medidas fiscales, ¿no le parece?

- Sí, sí, pero nuestro mandato obviamente con el informe que nos encargaron era estudiar esa propuesta fiscal, y por eso hemos puesto este caso en un anexo y como tal no forma parte de la propuesta.

- ¿Cómo se podría evitar a los oportunistas, a aquellos que buscan las ayudas y luego no cumplen, algo sobre lo que en esta provincia hay mucha experiencia? Ustedes les llaman polizones.

- Esa gente está en todo, en la sociedad española desgraciadamente se comen las uvas de dos en dos, evocando el pasaje del Lazarillo de Tormes, cuando el ciego le increpa por qué se las come de dos a dos, y Lázaro le pregunta por qué lo sabía y le responde que él se las comía de tres en tres y tú callabas. Es decir, la sociedad española se come las uvas de la ilusión fiscal de dos a dos porque los que tienen mayores obligaciones de contribuir al fisco se las comen de tres a tres, entonces esa tolerancia propicia que haya muchos polizones, gente que quiera viajar gratis en el autobús común. 

Hay que acabar con aquellos que se cuelen sin pagar el mínimo billete, la gente que ubica su residencia en un municipio y la empresa que se va a un municipio sin  tener presencia real, solo su domicilio fiscal para beneficiarse de una ayuda, debe ser perseguida con todas las consecuencias. Las agencias tributarias tienen posibilidades con la tecnología actual de detectar a estos polizones y evitar que reciban esas bonificaciones. Es muy sencillo controlarlo, y de esa forma con tecnología que es muy rápida se pueden hacer cosas como acabar con toda la ilusión fiscal y con todos los estrategas que ordeñan el sistema fiscal en su propio beneficio sin reunir las condiciones de verdad.

- ¿Cómo habría que afrontar la zonificación de esta ultraperiferia demográfica para que puedan beneficiarse única y exclusivamente los que de verdad padecen problemas de despoblación? Se lo digo porque en Teruel, por ejemplo, si no se zonificara bien, las medidas podrían atraer la actividad hacia las capitales y las cabeceras comarcales en lugar de beneficiar a aquellos municipios pequeños que están en una situación más crítica.

- Es una tarea que queda por hacer porque la situación no es la misma en unos sitios que en otros, está claro, ya que se podría tratar muy bien a personas que no lo ameritan en las capitales de provincia, por ejemplo. 

La zonificación es un aspecto delicado porque la cultura de planificación territorial que es escasa en España, sin embargo se ha trufado de excepciones, de criterios, de reparto de los fondos, etcétera. Habría que hacer tabla rasa de alguna forma de esa cultura para generar criterios más operables y más accionables, pero es necesaria una zonificación que nos diga dónde están aquellos agentes económicos que de verdad están sufriendo condiciones muy adversas por la escasez de población, el deterioro de su demografía y la dispersión, y que no están obviamente en las capitales de provincia de la mayor parte de las provincias españolas salvo de refilón. 

Esa zonificación te llevaría a tratar mejor a los territorios que más gravemente sufren esas condiciones, que obviamente en una provincia elegida al azar nunca es la capital, nunca son los municipios periurbanos y sin embargo son los municipios más alejados de esos sitios. 

Esto se puede hacer, lo que pasa es que los aparatos estadísticos de Europa, Eurostat en particular, no contemplan eso, pero se puede hacer. Ahora mismo la cartografía digitalizada tratada incluso con inteligencia artificial puede hacer maravillas a la hora de trazar esos mapas y los criterios de las ayudas o los incentivos que sean. Y luego basta con madurar esos incentivos, es decir, que ese beneficio vaya para los habitantes de los municipios más afectados y más vulnerables en materia demográfica y otros municipios que no lo son tanto, pues aunque estén a cinco kilómetros de los anteriores pues que tengan unas condiciones menos favorables.

- El camino que deja abierta esta propuesta no es fácil de recorrer, parece posible, pero se ve complejo.

- No, no es fácil, pero está siendo acogido con mucho interés en las instancias donde lo hemos presentado, como ha sido la propia comisionada del Estado frente al reto demográfico, y confiamos en que pronto el Ministerio de Hacienda o los responsables fiscales se hagan eco.